TAR FRIULI - VENEZIA GIULIA

RIC. N.692/99 R.G.R. SENT. N. 543/2000 REG. SENT.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia costituito da:

Enzo Di Sciascio - Presidente f.f.

Oria Settesoldi - Consigliere, relatore

Vincenzo Farina - Consigliere

ha pronunciato la seguente


SENTENZA


sul ricorso n. 692/99 della Comunità Evangelica di confessione augustana e della Comunità evangelica di confessione elvetica, rappresentate e difese dagli avv.ti Cesare e Lorenzo Pellegrini , con elezione di domicilio presso il suo studio in Trieste;


CONTRO


la Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Renato Fusco, con domicilio eletto presso l'Ufficio Legislativo e Legale della Regione in Trieste;

l’istituto Regionale per Ciechi Rittmeyer, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Federico Rosati con elezione di domicilio in Trieste presso il suo studio;


PER


l'annullamento del decreto dell’Assessore regionale per le autonomie locali del 4 ottobre 1999 n.40, con il quale è stata approvata la globale modificazione statutaria dell’Istituto Regionale Rittmeyer per i Ciechi, nonché di tutti gli atti presupposti e/o connessi e, in particolare, della deliberazione del Consiglio di amministrazione dell’Istituto n. 4/99 del 17.2.99 e del Decreto dell’Assessore regionale per le autonomie locali del 30 giugno 1995, n. 56;

Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la Segreteria;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione e quella dell’Istituto Regionale per i ciechi Rittmeyer;

Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 9 giugno 2000 - relatore il Consigliere Oria Settesoldi - i difensori delle parti presenti;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:


FATTO


Le due comunità evangeliche ricorrenti ricordano di far parte del consiglio di amministrazione dell’Istituto Regionale per i ciechi Rittmeyer con due membri di loro nomina fin dall’istituzione dello stesso.

Con decreto 30.6.95 n. 56 l’Assessore regionale per le autonomie locali approvò una prima modifica statutaria.

Successivamente il consiglio di amministrazione dell’istituto, nella sua nuova composizione di sette membri in luogo dei cinque originari, approvò a maggioranza semplice una proposta di globale revisione del testo statutario, rispetto alla quale le due comunità evangeliche presentarono invano opposizione davanti al Comitato Regionale di controllo.

Con l’atto in questa sede impugnato il nuovo statuto è poi stato approvato nell’identico testo proposto dall’Istituto che viene quindi ritenuto illegittimo per i seguenti motivi:

Violazione di legge: artt. 16 e 21 c.c. , artt. 4 e 9 della legge 17.7.1890 n. 6972 e succ. modifiche.

Si premette che l’atto costitutivo della fondazione deve ritenersi immutabile nei suoi elementi originari e l’autorità governativa può effettuare solo le tassative modificazioni di cui agli artt. 25 e 26 del c.c..

Alcune delle modifiche statutarie approvate dalla Regione con i decreti qui impugnati avrebbero invece variato elementi originari ed essenziali delle tavole di fondazione e dello statuto, rappresentati dalle massime fondamentali facenti parte integrante dell’Atto fondazionale dell’1.4.1913 e riprodotte negli artt. 10, 3 e 8 dell’Atto fondazionale stesso.

In particolare l’art. 6 del nuovo statuto prevede un consiglio di sette membri in luogo dei cinque originari e la nomina dei due membri ulteriori spetta all’Unione Italiana Ciechi mentre vengono ridotti da due a uno i consiglieri di nomina comunale, e ciò in contrasto con l’art. 3 dell’atto fondazionale.

E’ stata violata anche la legge perché ai sensi dell’art. 4 comma 2^ della l. n. 6972/1890 era sufficiente, e neppure obbligatoria, la nomina di un rappresentante dei ciechi e, di fatto, tale rappresentante ben poteva essere nominato in quota di uno dei due di spettanza del Comune, come in effetti precedentemente avvenuto.

L’assegnazione di un membro all’Unione province italiane del FVG non è poi assolutamente giustificabile da alcun titolo, specie tenendo conto che le competenze in materia di assistenza già attribuite alle province sono state trasferite ai Comuni ai sensi della L.R. 3.6.1981 n. 35 e della L.R. 19.5.1988, n. 33.

La composizione del consiglio di amministrazione non poteva essere quindi congegnata in maniera tale che la maggioranza in seno a tale organo sia costituita per 4/7 dai rappresentanti di un solo ente ( e cioè l’U.I.C.) se non a costo di snaturate illegittimamente il carattere essenziale dell’Istituzione che la fondatrice volle rappresentata per due quinti dalle comunità evangeliche.

Inoltre la norma consente agli amministratori di modificare lo statuto con quorum anche ridottissimi (la semplice maggioranza degli intervenuti) in contrasto con il principio fissato dall’art. 21, comma 2^ del c.c.

L’art. 8 del nuovo statuto prevede un’indennità di carica per il Presidente e indennità di presenza per i consiglieri mentre, a norma dell’art. 5 dell’atto fondazionale, “il munere dei membri del curatorio sarà gratuito”.

L’art. 10 del nuovo statuto inserisce tra le funzioni del consiglio di amministrazione la materia “statuto e regolamenti” mentre le variazioni statutarie dovrebbero ritenersi normalmente escluse dalle funzioni consiliari, tant’è che la precedente variazione statutaria approvata con decreto assessoriale 30.6.1995 n. 56 specificava che il consiglio di amministrazione “promuove, quando occorre, le modifiche dello statuto e dei regolamenti.” In questo modo invece si viene a consentire al consiglio, nella composizione come sopra illegittimamente maggiorata, di modificare lo statuto con quorum anche ridottissimi in contrasto con la ratio della normativa sulle fondazioni e lo spirito e la volontà della testatrice che aveva inteso conferire alle due comunità evangeliche una rilevanza significativa nella gestione ed amministrazione della fondazione.

L’art. 14 prevede un solo revisore dei conti di nomina del consiglio di amministrazione mentre in precedenza ve ne erano tre, uno dei quali di nomina delle due comunità evangeliche. Anche questo contrasta con le tavole fondazionali e la volontà della testatrice espressa nell’art. 8 dell’atto fondazionale e richiedente la presenza di almeno uno dei delegati delle due comunità evangeliche nell’organo controllore.

Violazione di legge: art. 15 legge 17.7.1890 n. 6972 e succ. modifiche.

I rappresentanti dell’Unione Italiana Ciechi (sia i due consiglieri rappresentanti formali dell’U.I.C., sia il Presidente che il Vice Presidente - dotati di poteri rappresentativi dell’U.I.C. - ) non avrebbero dovuto nemmeno intervenire alla discussione sulla modifica statutaria stante il divieto posto dalla norma in epigrafe.

Eccesso di potere: carenza, contraddittorietà e illogicità della motivazione.

La affermata necessità di adeguare lo statuto a causa delle intervenute modifiche legislative che hanno investito il campo amministrativo tra cui in particolare il D.Lgv 3.2.93 n. 29 e il D.Lgv 31.3.1998 n. 80 comportavano in realtà la necessità di modifiche solo in materia di ordinamento degli uffici e di trattamento del personale non dovendo incidere sugli organi.

L’asserita “opportunità” di cogliere tale occasione per procedere addirittura ad una “globale revisione del testo statutario” si sostanzia in una mera dichiarazione di intenti sprovvista di alcuna proposta motivata corredata, come avrebbe dovuto essere, di una relazione illustrativa e dei necessari raffronti tra il testo precedente e quello proposto, sicché non vi sarebbe modo di ricostruire a posteriori l’iter logico seguito dal Consiglio per tale decisione.

4) Eccesso di potere: illogicità manifesta - sviamento.

Le modifiche relative alla composizione del consiglio di amministrazione ed alle sue competenze in materia statutaria sarebbero, oltre che manifestamente non necessarie e contrarie alle tavole di fondazione, tali da consentire l’instaurarsi di fatto di un’oligarchia.

Sarebbe illogico e contraddittorio aver soppresso il Collegio dei Revisori dei Conti ed aver affidato la nomina dell’unico revisore dei conti al Consiglio di amministrazione, cioè allo stesso organo che deve essere controllato ed al quale viene anche riservata l’approvazione di apposito regolamento disciplinante l’attività del Revisore.

Gli atti impugnati sarebbero quindi ispirati prevalentemente dall’intento di ridurre al minimo il peso e la funzione delle due Comunità evangeliche nella gestione dell’Istituto.

Sarebbe stato illegittimamente istituito ex novo un organo denominato “nucleo di valutazione” (art. 13), la cui funzione ed operatività non è chiaramente individuabile e la cui composizione non viene nemmeno chiaramente determinata, perché tutto viene rinviato ad un apposito regolamento da approvarsi direttamente dal Consiglio così configurando una “norma in bianco” preordinata a sottrarre alla sede statutaria (e quindi al controllo regionale sotto forma dell’approvazione) il contenuto normativo di un organo importante.

Si sono costituite in giudizio la Regione Friuli Venezia Giulia e l’Istituto Regionale per Ciechi Rittmeyer controdeducendo per il rigetto del ricorso ed eccependone l’inammissibilità parziale in quanto la modifica attinente il numero dei componenti del Consiglio di amministrazione risale alla ormai inoppugnabile delibera consiliare del 3.2.95.

Secondo la difesa dell’istituto resistente l’eccezione di tardività riguarderebbe tutti i motivi di ricorso che attengono a modifiche statutarie già approvate nel 1995 e ritrascritte nelle nuove modifiche e, segnatamente, oltre alla previsione dell’aumento del numero dei consiglieri, anche la nomina di un consigliere da parte dell’Unione Provincie italiane del F.V.G., la previsione del quorum strutturale e funzionale per le adunanze del c.d.a., la previsione di un’indennità di funzione per il Presidente e di carica per i consiglieri, le competenze del consiglio di amministrazione su regolamenti e modifiche statutarie.


DIRITTO


L’eccezione di inammissibilità non ha pregio: infatti con l’impugnato decreto dell’assessore per le autonomie locali 4 ottobre 1999 n. 40 e la presupposta delibera del consiglio di amministrazione dell’istituto Regionale Rittmeyer per i ciechi n. 4 del 17 febbraio 1999 si è dichiaratamente dato corso ad una globale modificazione statutaria, il che rende il nuovo statuto autonomamente impugnabile in ogni sua parte e quindi anche con riferimento a statuizioni già presenti nella precedente versione dello Statuto. Sarebbe stato, ovviamente, diverso se fosse stato deciso di modificare solo alcuni articoli enunciati espressamente ed inseriti nello statuto ex novo o in sostituzione di quelli precedenti, ma nel caso di specie è evidente che l’intero statuto viene ripensato e riapprovato in maniera globale ancorché alcune norme possano essere mantenute come erano, sicché non può essere negato che trattasi di atto nuovo e non confermativo che può quindi essere autonomamente impegnato indipendentemente dall’acquiescenza prestata nei confronti di alcune norme già presenti nello statuto approvato nel 1995.

Passando all’esame del merito del ricorso va precisato anzitutto che, al contrario di quanto sostenuto da parte ricorrente, l’Istituto regionale Rittmeyer per i ciechi è un’IPAB al quale si applicano le disposizioni al riguardo dettate dalla legge 17 luglio 1890 n. 6972, che in nessun modo vieta o limita la possibilità di modificazioni statutarie, e non le norme sussidiarie del codice civile.

Ciò premesso vi è da dire anche che non risulta che le modifiche disposte con riguardo alla composizione del consiglio di amministrazione e all’aumento del numero dei consiglieri vadano contro le “massime fondamentali “ quali possono essere desunte dalle tavole fondazionali perché, seppure da queste sia dato desumere la volontà della testatrice di garantire alle comunità evangeliche ricorrenti la presenza in seno all’amministrazione dell’Istituto e il diritto di presentazione per due posti gratuiti nell’asilo, non se ne può in alcun modo ricavare la volontà che le stesse rappresentino per sempre i due quinti del consiglio di amministrazione poiché ciò non viene detto e neppure si può ritenere inclusa tra le suddette “massime fondamentali” la volontà di mantenere immutabile il numero dei componenti del “curatorio”, tanto più che l’assoggettamento alla normativa riguardante le IPAB determina l’automatica soggezione a qualsiasi norma sopravvenga ad includere negli organi rappresentativi delle stesse rappresentanze di nuovi interessi pubblici ritenuti degni di considerazione.

Ciò premesso il Collegio rileva che alcune delle argomentazioni sviluppate nell’ambito del terzo motivo sono comunque fondate e portano al suo parziale accoglimento ed al conseguente annullamento della disposizione relativa all’aumento del numero dei componenti del consiglio di amministrazione ed alla loro provenienza.

E’ infatti innegabile che, se l’inserimento di un rappresentante dell’Unione Italiana Ciechi può ritenersi corretto e addirittura dovuto in applicazione della disposizione dell’art. 4, 2^ comma della legge n. 6972/1890 non vi è peraltro nessuna giustificazione per il secondo membro alla stessa assegnato e neppure risulta in alcun modo giustificato l’aver previsto la presenza di un consigliere nominato dall’Unione Province Italiane del Friuli Venezia Giulia.

Non va infatti dimenticato che, ancorché le modifiche statutarie delle I.P.A.B. siano senz’altro possibili esse non possono comunque avvenire senza dar conto delle necessità e delle finalità che le ispirano onde permettere di valutare se e in quali termini le necessità suddette fossero effettivamente tali da imporre anche l’eventuale allontanamento dalle linee imposte nell’atto di fondazione.

In tali termini l’art. 6 del nuovo statuto deve quindi ritenersi illegittimo e deve essere annullato.

Per quanto riguarda la maggioranza richiesta per la validità delle sedute del consiglio di amministrazione e delle deliberazioni adottate, ivi comprese quelle relative a proposte di modifiche statutarie, la censura non è fondata dal momento che non risultano violate le disposizioni al riguardo dettate dalla legge di riferimento ( artt. 32 e 62 della l. 6972/1890).

Per quanto riguarda la previsione di un‘indennità di carica e di presenza per gli amministratori è innegabile il contrasto con la specifica previsione dell’atto fondazionale, che è peraltro espressione di un particolare momento storico ancora caratterizzato dalla presenza di un gran numero di persone dotate di rendite tali da permettere loro di poter vivere senza lavorare e di avere pertanto il tempo e la possibilità economica di occuparsi gratuitamente di opere sociali e di beneficenza. Al giorno d’oggi, come noto, la situazione economica è radicalmente mutata e la persistente previsione di una gratuità dell’incarico rischierebbe di impedire che questo possa essere svolto da persone che, pur essendo più che meritevoli ed in grado di operare per il meglio dell’istituzione, non avrebbero la possibilità di sottrarre, senza un minimo corrispettivo, il tempo necessario a tale impegno dal lavoro che dà loro da vivere, per cui la modifica di una norma anacronistica e palesemente inattuale non può ritenersi illegittima.

L’inclusione tra le funzioni del consiglio di amministrazione della materia “statuto e regolamenti”, attuata dall’art. 10 del nuovo statuto, non è poi illegittima perché, come più volte ripetuto, lo statuto non può comunque interpretarsi in difformità dalla legge che disciplina l’istituzione de quo, per cui è ovvio che in materia statutaria le deliberazioni del consiglio di amministrazione continueranno a consistere in mere proposte.

Le censure svolte nell’ambito del primo motivo di ricorso si appuntano infine sulla previsione di un solo revisore di nomina del consiglio di amministrazione in luogo del precedente collegio dei revisori, un membro dei quali era nominato dalle due comunità evangeliche ricorrenti. Non si può peraltro ritenere che la nuova previsione contrasti con una massima fondamentale dell’atto fondazionale perché l’art. 8 dello stesso non postula alcun organo di controllo esterno e si riferisce, invece, ad un particolare controllo interno svolto sostanzialmente dagli stessi amministratori, chiaramente superato alla luce dei principi contenuti nelle leggi delle riforme economico-sociali riguardanti gli enti pubblici, che hanno imposto il controllo esterno, che può essere legittimamente demandato sia ad un organismo collegiale che ad uno monocratico, come nel caso di specie.

D’altra parte ciascun membro del Consiglio di amministrazione e il Consiglio nella sua interezza, conservano ovviamente il potere di deliberare sui bilanci di previsione e relative variazioni e sul conto consuntivo (art. 10 dello Statuto) e quindi, entro tali limiti, sono state mantenute anche le attribuzioni che le tavole di fondazione riservavano al curatorio.

Con il secondo motivo di impugnazione si denuncia la violazione dell’art. 15 della l. 6972/1890 per essere stata adottata la delibera n. 4/1999 di proposta di modifica statutaria anche dai rappresentanti dell’U.I.C., violazione che peraltro non sussiste sia perché la deliberazione de quo non si può ritenere concernesse gli interessi dell’Unione Italiana Ciechi sia perché, comunque, la designazione da parte di tale organismo a componente del consiglio di amministrazione non attribuisce al designato la qualità di rappresentante dell’Unione Italiana Ciechi, la quale ben potrebbe designare anche persona ad essa del tutto estranea. In ogni caso la censura in questione potrebbe ritenersi assorbita dal parziale accoglimento del primo motivo con il conseguente annullamento dell’art. 6 proprio nella parte concernente la nomina di due consiglieri da parte dell’U.I.C. e di uno da parte dell’Unione Province Italiane del Friuli Venezia Giulia.

Con il terzo motivo si lamenta carenza ed illogicità della motivazione della delibera n. 4/1999 contestando che, pur asserendo di doversi adeguare alla normativa statale di riforma che avrebbe comportato la necessità di modifiche in materia di ordinamento degli uffici e di trattamento del personale, si sarebbe invece proceduto alla globale revisione dello Statuto.

La censura si rivela peraltro infondata perché il Collegio ritiene che le modifiche disposte, quantomeno per le parti come sopra ritenute legittime, rispondano effettivamente all’esigenza di far fronte al mutato quadro di riferimento normativo.

Con il quarto e ultimo motivo di gravame si reiterano, sotto il profilo dell’illogicità manifesta e dello sviamento, le doglianze circa l’approvato ampliamento del Consiglio di amministrazione a sette membri, che sono da ritenersi assorbite dall’accoglimento di quelle al riguardo mosse con il primo motivo.

Vengono reiterate anche le doglianze mosse nei confronti della decisione di nominare un unico revisore dei conti con nomina e regolamentazione da parte del Consiglio di amministrazione. La norma in questione risulta peraltro indenne anche da questo profilo di prospettata illegittimità: la garanzia della serietà del controllo non può essere infatti messa in dubbio per il mero fatto di essere espletato da persona nominata dal Consiglio di Amministrazione posto che la scelta del controllore deve comunque rispondere agli obiettivi requisiti di idoneità garantiti dall’iscrizione agli specifici albi.

Per quanto concerne infine la contestata previsione del nuovo organo denominato “nucleo di valutazione” e la mancanza di chiarezza circa la composizione, le funzioni e l’operatività del suddetto, si deve rilevare che detto organo risponde alle nuove impostazione dei rapporti di controllo tra organi di amministrazione ed organi gestionali delineata dapprima dall’art. 20 del D.Lgv 29/93 e ribadita sostanzialmente anche dalla normativa attualmente vigente ( D.Lgv n. 286 del 30.7.99).

Anche questa censura è pertanto infondata.

Per tutte le considerazioni che precedono il ricorso deve essere parzialmente accolto nei limiti in precedenza esattamente delineati e deve quindi essere disposto il parziale annullamento dell’art. 6 della normativa statutaria impugnata nella parte in cui prevede un consiglio di amministrazione composto da sette membri di cui n. 2 ( anziché 1) nominati dall’Unione Italiana Ciechi e n. 1 nominato dall’Unione Province Italiane del F.V.G.

Le spese possono essere compensate tra le parti data la parziale reciproca soccombenza.


P.Q.M.


Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, lo accoglie per gli effetti e nei limiti di cui in premessa.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste, in Camera di Consiglio, il 9 giugno 2000.

Il Presidente

L'Estensore

Il Segretario


Depositato nella segreteria del Tribunale il giorno 08/07/2000.



TP