TAR LOMBARDIA - SEZIONE STACCATA DI BRESCIA

SENTENZA N.960 / 99


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO


Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - ha pronunciato la seguente


SENTENZA


sul ricorso n. 1282 del 1995, proposto da

ZOPPI Giuseppe

rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Luppi ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso, in Brescia, Via Solferino, 34,


contro


il MINISTERO PER I BENI CULTURALI E AMBIENTALI,

in persona del Ministro pro-tempore,

costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, Via S. Caterina, 6


e nei confronti


del COMUNE di LONATO,

non costituitosi in giudizio,


PER L'ANNULLAMENTO


“del D.M. 6.4.95 del Direttore Generale del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, notificato al Prof. Zoppi Giuseppe in data 15.6.95, che ha imposto, ai sensi della legge 1089/39, un vincolo sul complesso indicato come ex Chiesa dell’Annunciata detta del Filatoio, in Comune di Lonato, nella parte in cui ha previsto il vincolo indiretto su aree circostanti ...” (così, testualmente, l’epigrafe del ricorso).


Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni culturali e ambientali;

Vista la memoria prodotta da parte resistente a sostegno delle proprie difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 22 ottobre 1999, la relazione del Referendario dr. Salvatore Cacace;

Uditi altresì, alla stessa udienza, l'avv. Alberto Luppi per il ricorrente e l’avv. Lionello Orcali dello Stato per il Ministero per i Beni culturali e ambientali;

Trattenuto indi il ricorso in decisione e ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:


FATTO


1. - Con il provvedimento descritto in epigrafe, adottato in data 6 aprile 1995 e reso oggetto di impugnativa con il ricorso all’esame, il Direttore Generale dell’Ufficio Centrale per i Beni Architettonici del Ministero per i Beni culturali e ambientali ha, tra l’altro, imposto un vincolo, su talune aree site in Comune di Lonato, i sensi dell’art. 21 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, a tutela del complesso denominato “ex Chiesa dell’Annunciata (detta il Filatoio) con annesso ex Convento”, le cui origini risalgono ad un nucleo storico sorto intorno al XV secolo, comprendente un monastero francescano con Chiesa annessa, più volte, poi, modificato nel suo impianto costruttivo.


I vincoli imposti sulle aree adiacenti al Complesso immobiliare in questione, tra le quali quelle di proprietà dell’odierno ricorrente (mapp. 83 - 87 e 88 fg. 30), possono qui riassumersi negli obblighi di mantenere l’area a verde, di conservare le tradizionali colture agricole, di non edificare alcunché (anche a carattere provvisorio), di non usare l’area stessa come discarica o deposito di materiali.


Peraltro, il ricorrente evidenzia che il medesimo sito sottoposto al vincolo c.d. indiretto è ricompreso in un Piano di lottizzazione convenzionato, approvato dal Comune di Lonato con deliberazione consiliare in data 15 dicembre 1987 e con deliberazione della Giunta Comunale in data 17 marzo 1992.


Ciò posto, con ricorso notificato il 28 settembre 1995 e depositato il giorno 21 del mese successivo, il Sig. Zoppi richiede l’annullamento dell’anzidetto decreto ministeriale e deduce al riguardo:


I - Eccesso di potere conseguente a mancanza dei presupposti. Travisamento. Insufficienza ed illogicità della motivazione. Violazione dell’art. 21 della legge 1089/39;

II - Violazione dell’art. 21 legge 1089/39 sotto un diverso profilo. Difetto di motivazione e sviamento;

III - Sviamento di potere. Difetto dei presupposti sotto un diverso profilo;

IV - Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 21 della legge 1089/39 sotto un diverso profilo.


2. - In data 24 ottobre 1995 si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni culturali ed ambientali, il quale ha poi depositato l’11 ottobre 1999 una puntuale memoria di replica alle censùre avversarie.


3. - Alla pubblica udienza del 22 ottobre 1999 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.


DIRITTO


1. - Con il ricorso in epigrafe, il Sig. Zoppi impugna il decreto in data 6 aprile 1995, con cui il Ministero per i Beni culturali ed ambientali ha fissato un vincolo, a’ sensi dell’art. 21 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, a tutela del complesso denominato “ex Chiesa dell’Annunciata (detta il Filatoio) con annesso ex Convento”, le cui origini risalgono ad un nucleo storico sorto intorno al XV secolo, comprendente un monastero francescano con Chiesa annessa, più volte, poi, modificato nel suo impianto costruttivo.


Tali prescrizioni di tutela interessano aree adiacenti al complesso immobiliare reso direttamente oggetto di vincolo e possono riassumersi, per quanto riguarda i mappali di proprietà del ricorrente, negli obblighi di mantenere l’area a verde, di conservare le tradizionali colture agricole ivi in essere e nel divieto assoluto di qualsivoglia edificazione.


Tuttavia, come si evince dalla stessa narrativa dei fatti di causa, la medesima area interessata alle sopradescritte prescrizioni ricade pure in un Piano di lottizzazione convenzionato approvato dal Comune di Lonato.


Da tale circostanza, pertanto, oltre che dal fatto che “il vincolo indiretto imposto dal Ministero, traducentesi nella assoluta inedificabilità dei mappali 87 e 88, preclude sia l’attuazione della convenzione di lottizzazione stipulata con il Comune di Lonato, sia una diversa ubicazione degli edifici progettati, in considerazione della fascia di rispetto cui le aree suddette sono assoggettate per la loro prossimità all’Autostrada Milano - Venezia” (pagg. 2 - 3 ric.), scaturisce la richiesta del ricorrente, col gravame in esame, di annullare il decreto ministeriale anzidetto.


2. - Il Collegio ritiene che il ricorso debba essere respinto.


2.1 - Giovi, preliminarmente, rilevare che, nelle premesse del decreto, si legge che:

- “il complesso denominato ex Chiesa dell’Annunciata (detta il Filatoio) con annesso ex Convento ... presenta interesse particolarmente importante ... per i motivi illustrati nella allegata relazione storico-artistica”;

- “ai fini della salvaguardia dell’integrità di detto immobile e delle sue condizioni di prospettiva, luce, cornice ambientale e decoro, è necessario dettare particolari prescrizioni nei confronti degli immobili ...”.


Nella medesima relazione si fa, poi, cenno al fatto che “gli edifici che si intendono tutelare, ubicati in una zona di pianura a carattere agricolo con insediamenti industriali novecenteschi, ora dismessi, conservano ancora leggibili i caratteri del nucleo storico sorto intorno al XV secolo, comprendente per l’appunto un monastero francescano con una chiesa annessa”, oltre che alle compromissioni subìte nel tempo dal complesso e dall’ambiente che lo circonda: “ ... il lato ad occidente e quello a settentrione sono stati alterati da una struttura abitativa novecentesca che ne occulta la visuale in quanto ne ha occupato i volumi per circa metà dello sviluppo complessivo. Restano liberi metà dell’ultima campata, il quadrato del coro ed il presbiterio, nonostante anche quest’ultimo abbia subito modifiche strutturali ed uso a causa di un vano ricavato su tutta la sua superficie. Lo schema volumetrico della Chiesa, ricostruita, nel settecento e poi gravemente alterata, come già rilevato, in questo secolo, è tipicamente quattrocentesco”; per poi concludere sul vincolo:” la richiesta di assoggettare l’area a verde e gli edifici rustici in essa compresi ad un vincolo di rispetto deriva dalla necessità di tutelare le immediate pertinenze del monastero, in parte ancora recintate da un muro a secco, ed il complesso comprendente la ex Chiesa dell’Annunciata, da costruzioni che potrebbero alterare il contesto ambientale in cui sono inseriti i manufatti”.


Sotto un profìlo formale, le impugnate misùre di tutela vanno ricondotte alla ipotesi di c.d. “vincolo indiretto”, disciplinato dalla legge n. 1089 del 1939.


La legge 1 giugno 1939, n. 1089, concernente la tutela delle cose d’interesse artistico o storico, prevede, infatti, all’art. 21, l’imposizione di un vincolo indiretto, con la determinazione di prescrizioni, al fine di evitare che un bene immobile sottoposto a tutela diretta sia messo in pericolo nella sua integrità e “ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente o di decoro”; laddove, come la giurisprudenza ha già avuto modo di precisare (cfr. Cons. St., VI, 31 ottobre 1992, n. 823 e 21 ottobre 1994, n. 1745), le esigenze di prospettiva e luce (ravvisate per strutture di pregio architettonico) implicano il mantenimento di una visibilità complessiva dell’immobile soggetto a vincolo diretto, il decoro comporta che nelle vicinanze non si realizzino insediamenti ed opere lesive dello stile e del significato artistico-storico dell’immobile, mentre, per finire, il riferimento specifico all’ambiente è da collegare alla esigenza di conservare il bene tutelato artisticamente e storicamente in quella cornice nella quale è stato ideato e costruito.


Il richiamo, che la relazione allegata al decreto compie, al rischio che nuove costruzioni possano “alterare il contesto ambientale in cui sono inseriti i manufatti”, connòta, poi, sul piano concreto motivazionale, l’ordine di prevalenza fatto proprio (in sede di apposizione del vincolo de quo), a tutela del pregio del bene in considerazione e delle sue “immediate pertinenze”, dal soggetto che è istituzionalmente preposto alla cura degli interessi storico-artistici.


Orbene, l’impugnato provvedimento di imposizione di vincolo indiretto contiene appunto le condizioni e le prescrizioni necessarie a salvaguardare la cornice ambientale del complesso comprendente la ex Chiesa dell’Annunciata, dichiarato di notevole interesse storico-artistico in quanto, ubicato in zona di pianura a carattere agricolo, conserva “ancora leggibili i caratteri del nucleo storico sorto intorno al XV secolo”.


2.1.1 - In altri termini, il decreto impositivo di cui si controverte indica la finalità che si è inteso perseguìre, le caratteristiche e l’ubicazione del bene tutelato, nonché la correlazione del bene stesso con l’ambiente circostante (vedasi il riferimento alla zona agricola di pianura ed al muretto a secco ancòra in parte contornante le pertinenze del complesso), elementi nel loro complesso sufficienti a giustificare la sua adozione.


2.2 - Ciò comporta la infondatezza delle doglianze prospettate, come di seguito si vedrà.

2.2.1 - Innanzitutto è da rilevarsi la inconsistenza del primo motivo di ricorso, circa una congrua motivazione del provvedimento.

Il predetto decreto, infatti, ha rigorosamente dato contezza delle ragioni che hanno indotto l’amministrazione dei beni culturali e ambientali alla sua adozione, in relazione ad almeno una delle esigenze tutelate dall’art. 21 più volte citato.

Dopo avere indicato la finalità perseguìta e le circostanze che hanno condotto in concreto all’adottata salvaguardia, esso ha individuato i terreni circostanti il complesso de quo, sui quali imporre particolari prescrizioni, onde evitare indiscriminati interventi di edificazione, trasformazione dei suoli o alterazione degli stessi.


E tali misure prescrittive sono state imposte proprio a salvaguardia dell’ambiente, per non alterare le caratteristiche che connotano lo spazio ad esso circostante, per l’imprescindibile correlazione che lega il bene all’ambiente, secondo uno dei profìli, appunto, descritti dall’art. 21 cit.


2.2.2 - Del pari infondato appare il secondo motivo di ricorso, pure relativo ad un preteso difetto di motivazione.


La salvaguardia, invero, della armonizzazione dell’insieme costituito dal bene immobile e dall’ambiente circostante, ivi comprese altre eventuali opere, per le preminenti e prioritarie esigenze di ordine artistico e storico tutelate dalla norma dell’art. 21 cit., giustifica e rende, anzi, doverosa la adozione del vincolo indiretto.


La collocazione di un bene immobile di pregio artistico e storico in un determinato ambiente autorizza l’intervento del Ministero per la determinazione di una zona di rispetto nell’area circostante, la delimitazione della cui estensione (così come della estensione del contenuto del vincolo) viene assunta con motivato provvedimento discrezionale, insindacabile nel merito.


Non solo nel caso di specie, ma sempre in generale, si deve riconoscere che l’esigenza di assicurare la comprensibilità e la godibilità di un bene di interesse storico e artistico implica la necessità di conservare l’ambiente circostante, che viene in rilievo non per un autonomo valore paesaggistico, ma per la imprescindibile correlazione che lo lega direttamente all’insediamento.


Sul punto, pacifica appare la giurisprudenza amministrativa, la quale ha costantemente riconosciuto che l’estensione e la tipologia dei vincoli storici ed artistici, sia diretti che indiretti, non sono rigidamente predeterminate dall’art. 21 della legge 1 giugno 1939, n. 1089, ma sono rimesse all’apprezzamento dell’amministrazione e sono da esercitarsi con riguardo alla natura ed al numero dei beni da tutelare, alla loro ubicazione, alle particolari condizioni ambientali e ad ogni altra circostanza.


Se è in tal senso evidente che il significato storico ed artistico del complesso di cui si tratta si pone in rapporto di visibilità ed integrazione con l’ambiente in cui è funzionalmente inserito, i limiti spaziali dell’ambiente tutelato paiono essere stati perfettamente e compiutamente identificati dall’Amministrazione, con motivazione tanto congrua quanto insindacabile, nella zona immediatamente circostante l’originaria recinzione, ancòra in parte integra, delle pertinenze del compendio.


Né può essere accolta la prospettazione di un possibile, alternativo, ricorso al vincolo di inedificabilità relativa, così come ritenuto dal ricorrente, al fine di non comprimere totalmente lo ius aedificandi del privato, in quanto la creazione della fascia di rispetto, con lo scopo di conservare l’ambiente circostante, è stata posta nell’interesse pubblico alla migliore tutela del bene monumentale, che ben giustifica il sacrificio del privato (v. Cons. St., VI, 21 ottobre 1994, n. 1745).


Del resto non avrebbe senso tutelare, da un lato, il complesso di cui si discute per il suo valore culturale e, dall’altro, consentire insediamenti, che verrebbero a compromettere il relativo contesto ambientale.


2.2.3 - Né all’Amministrazione, peraltro (con ciò venendo al quarto motivo di ricorso), può essere addebitato di non aver tenuto in debito conto le destinazioni urbanistiche dell’area, quando risulta dalle difese dell’Amministrazione, non contestate sul punto dal ricorrente, che né il Comune, né il privato interessato si siano dati peso, una volta avvisati dell’avvio del procedimento, di far constare all’Amministrazione dei Beni culturali la destinazione urbanistica dei luoghi e sottoporre all’analisi della stessa la compatibilità dell’insediamento previsto dal Piano di lottizzazione con le esigenze poste da detta Amministrazione alla base del provvedimento di tutela (vale a dire la conservazione dell’ambiente circostante).


Ciò senza contare che del tutto irrilevante, dal punto di vista giuridico, appare la circostanza che l’intervento di tutela si inserisca nell’àmbito di uno strumento urbanistico, che prevede, per l’area in questione, una destinazione a zona residenziale (previa pianificazione attuativa), in quanto il vincolo indiretto di cui all’art. 21 più volte citato è strutturalmente indipendente dalle previsioni urbanistiche preesistenti.


2.2.4 - Nè, infine, può condividersi l’assunto, sostenuto col terzo motivo di ricorso, secondo il quale “la attuale - grave e immediatamente percepibile compromissione dei valori storici e culturali dell’ex complesso monastico, frutto di costruzioni eseguite in epoca successiva, non giustifica l’imposizione di un vincolo indiretto laddove non sia previsto, come nel caso di specie non è previsto, un intervento di recupero dell’immobile ritenuto monumento”.


Deve, in proposito, osservarsi che l’art. 21 della legge n. 1089 del 1939 - nel conferire all’Amministrazione il potere di tutela in via indiretta dei beni contemplati agli artt. 1 e 2 della legge medesima - elenca, come già visto, precise ragioni cui deve essere indirizzata la misura di vincolo, inerenti alla salvaguardia dell’integrità dei beni di interesse storico, artistico, archeologico, ecc., ovvero all’esigenza di tutelarne le condizioni di “prospettiva” e di “luce”, di “ambiente” e di “decoro”.


Nel caso in esame, il decreto gravato, nell’imporre il vincolo di tutela indiretta, individua, fra le diverse esigenze elencate dalla norma, la salvaguardia del contesto ambientale.


Il fatto, poi, che l’attuale condizione dell’immobile sottoposto a tutela sia caratterizzata da una grave compromissione dei valori storici e culturali dello stesso non autorizza niuno a ritenere che si possa tranquillamente completare la rovina paesistica; ciò non costituisce prova di uno sviamento di potere, tenuto anche conto che lo Stato ha un còmpito di tutela solennemente affidatogli dall’art. 9 della Carta Costituzionale e che tale còmpito si intensifica (piuttosto che attenuarsi) allorché il monumento, alla cui conservazione si tende, sia in concreto pericolo.


3. - L’insieme di tali considerazioni determina, pertanto, la reiezione del ricorso.


Motivi di stretta equità inducono, peraltro, il Collegio a compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.


PQM


il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - definitivamente pronunciando, RESPINGE il ricorso in epigrafe.


Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso, in Brescia, dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, nella Camera di Consiglio del 22 ottobre 1999, con l'intervento dei Signori:


Renato RIGHI, Presidente f.f. -

Alessandra FARINA, I Referendario -

Salvatore CACACE, Referendario, relatore ed estensore.


NUMERO SENTENZA 960 / 99

DATA PUBBLICAZIONE 12 - 11 - 99


TP