REGIONE VENETO L.R. n. 3, 29-01-1996

PIANO SOCIO - SANITARIO 1995- 1997

BUR n. 12 del 2 febbraio 1996


Legge abrogata da:

L.R. Veneto n. 46 del 1999, art. 32

L.R. Veneto n. 3 del 2004

L.R. Veneto n. 46 del 1999, art. 32


Il Consiglio regionale ha approvato

La Corte costituzionale

con sentenza 14 dicembre 1995, n. 515, depositata in

cancelleria il 22 dicembre 1995, ha dichiarato " che non

spetta allo Stato rinviare la legge della Regione Veneto

approvata dal Consiglio regionale il 9 marzo 1995, avente

ad oggetto il Piano socio - sanitario 1995- 1997, ed in

conseguenza annulla l' atto di rinvio disposto dal Governo

con il provvedimento n. 200/ 2072/ VE. 50.18.4 e notificato

alla Regione con atto del Commissario del Governo

dell'11 aprile 1995, n. 2042/ 20820".

Il Presidente della Giunta regionale

promulga

la seguente legge regionale

[...]

ALLEGATO 1

ALLEGATO ALLA LEGGE REGIONALE RELATIVA A:

PIANO SOCIO - SANITARIO 1995/ 1997 DOCUMENTO DI INDIRIZZO DEL CONSIGLIO REGIONALE PER L' ATTUAZIONE DEL PIANO SOCIO – SANITARIO DELLA REGIONE VENETO 1995- 1997


PREMESSA

Questo documento contiene gli indirizzi espressi dal Consiglio regionale sui diversi ambiti della politica socio - sanitaria, che dovranno essere attuati mediante i successivi provvedimenti approvati dal Consiglio regionale e dalla Giunta regionale.

Sono qui pertanto individuate le priorità sulle quali va orientato il Servizio Sanitario regionale durante il prossimo triennio.


1. LE IDEE GUIDA

1.1. Il contesto

Il terzo Piano socio - sanitario regionale (PSSR) veneto vede la luce in un intenso momento di trasformazione dell'intero settore socio - sanitario, principalmente dovuto alla contrazione delle risorse finanziarie disponibili e al progressivo aumento della domanda di servizio legato all'invecchiamento della popolazione.

Ad una fase di espansione dell'offerta caratterizzata da un impegno di programmazione rivolto a coordinare la crescita delle strutture e diversificare l' offerta di prestazioni, succede una fase che richiede il miglioramento dell'accessibilità dei servizi e la ridistribuzione delle risorse all'interno del settore.

Tutto ciò induce ad un globale ripensamento delle finalità della programmazione regionale, che deve puntare allo sviluppo qualitativo del Servizio Sanitario regionale ed alla razionalizzazione dell'impiego delle risorse.

Sotto questa prospettiva la trasformazione in atto si presenta come una opportunità positiva da cogliere e una sfida da affrontare.

Sono infatti ormai mature le condizioni per concretizzare un modello globale di servizi socio - sanitari, come sistema di soggetti istituzionali e professionali, in un quadro integrato di responsabilità e di risorse.

Una prima esigenza è quindi quella di superare i concetti negativi di sanitario e di sociale, impropriamente associati e spesso confusi con servizi settoriali e poco orientati a collaborare in vista di obiettivi comuni.

L' idea positiva di sanitario e di sociale va invece proposta per tutti i servizi, quelli strettamente sanitari e quelli più propriamente sociali, con particolare riguardo ai servizi ad elevata integrazione socio - sanitaria. Questa nuova cultura si realizza quando:

a) tutti i servizi si prefiggono obiettivi di benessere e di salute in senso globale, andando oltre la dimensione curativa o di momentaneo superamento della condizione di bisogno;

b) la politica dei servizi per le persone marcia di pari passo con la politica economica, la politica del territorio, in una logica unitaria, volta a costruire il bene comune;

c) tutti i cittadini, compresi gli immigrati extracomunitari che dimorano sul territorio regionale anche se non appartenenti a stati per i quali sussista trattamento di reciprocità , hanno uguali opportunità di accesso alle attività ed alle prestazioni socio - sanitarie erogate dalle strutture pubbliche, private e del privato sociale accreditate, ai sensi dell'articolo 4 della legge regionale n. 9/ 1990, fermo restando quanto previsto dalla vigente normativa;

d) i livelli minimi di servizio sono definiti e resi operanti come opportunità da garantire a tutti i cittadini;

e) le sedi in cui si effettuano le scelte di politica sanitaria e sociale coincidono con i luoghi in cui si evidenziano i bisogni ed in cui vive la comunità locale;

f) tutti i soggetti sociali, espressivi della comunità , possono concorrere al conseguimento di obiettivi comuni, partecipando alla lettura dei bisogni, alla definizione delle priorità e al controllo dei risultati.


1.2. Una nuova cultura gestionale

L'organizzazione vigente dei servizi socio – sanitari dovrà essere gradualmente rivista, per superare processi di rigida codificazione degli interventi e dei servizi che penalizzano soprattutto le persone più deboli.

Questo andamento, in una situazione congiunturale caratterizzata da forte contrazione della spesa, ha come conseguenza che la maggior parte dei bilanci degli Enti pubblici risulta vincolata da costi fissi, che rendono impraticabili forme di gestione economica per obiettivi. E' perciò necessario svincolare una parte di tali risorse per impegnarle in iniziative diverse e alternative.

Questa idea deve trasformarsi in azione tenendo conto che la prima scelta in questa direzione consiste nel rivedere i meccanismi di finanziamento, fino ad ora utilizzati, al fine di superare sperequazioni ed automatismi, che ostacolano i necessari cambiamenti.


1.3. Promuovere responsabilità e solidarietà

La Regione, con la legge regionale n. 56/ 1994 ha riorganizzato l' assetto gestionale dei servizi sanitari, introducendo nuove regole per il loro governo, responsabilizzando i centri direzionali e vincolando il loro funzionamento ad un sistema di programmazione flessibile, fondato su una valutazione sistematica del rapporto fra obiettivi, risultati e investimenti per conseguirli.

Per valorizzare questa nuova impostazione, la Giunta regionale, entro 120 giorni dall'entrata in vigore della presente legge, formula criteri per la verifica delle capacità organizzative e gestionali dei direttori generali, nonché i criteri generali da seguire per le conferme o le nomine.

Inoltre la legge 142/ 90 individua nel Comune il soggetto che rappresenta la comunità locale, in quanto soggetto primario, titolare della promozione del benessere dei cittadini. A partire da questo riferimento, il Piano intende riconoscere nella comunità locale non solo la destinataria degli interventi, ma anche la realtà capace di esprimere bisogni, di sviluppare risposte, di selezionare le priorità di intervento, rispettando le responsabilità attribuite dal legislatore ad ogni soggetto pubblico.

L' insieme dei diversi soggetti, istituzionali e non, nel rispetto delle specificità , ruoli e competenza di ognuno, è cointeressato e corresponsabile nell'attuazione del piano sulla base di accordi di programma che sono una condizione strumentale per meglio esprimere i doveri costituzionali di solidarietà sociale in modo collaborativo.

In questa logica la comunità locale è lo spazio privilegiato per la costruzione di salute. In essa è possibile realizzare l' incontro delle responsabilità per favorire interazione tra diversi soggetti sociali, valorizzando al meglio le risorse disponibili e aggregando risorse aggiuntive.


2. IMPOSTAZIONE E CARATTERISTICHE GENERALI DEL PIANO

La Regione del Veneto muove da una lunga esperienza di pianificazione sanitaria e sociale, che consente di dare per acquisito un bagaglio programmatico e culturale notevole e diffuso.

Nello stesso tempo, l' adozione del Piano sanitario nazionale e di alcuni progetti obiettivo settoriali, a livello governativo, consente di avere già a monte una cornice programmatoria da cui partire per collocare, a livello regionale, obiettivi specifici, azioni e risorse.

Su queste basi, con questo Piano, la Regione intende avviare un processo programmatorio, articolato per fasi in cui, in una prima fase, la legge di Piano definisce:

a) gli assetti istituzionali;

b) gli obiettivi strategici;

c) le modalità di integrazione sociale e sanitaria, in ambiti territoriali omogenei;

d) le forme di finanziamento;

e) le modalità organizzative generali;

f) i progetti obiettivo e i piani settoriali.

In una seconda fase la Giunta regionale, sentita la competente Commissione consiliare, nonché i soggetti interessati, e secondo quanto propone il presente Documento di Indirizzi, provvederanno ad adottare gli atti deliberativi attraverso i quali vengono approvati i provvedimenti esecutivi necessari ad attuare i contenuti della legge di Piano.

Questa impostazione rende più snello il processo di programmazione, come già si è positivamente operato con la legge regionale n. 39/ 1993 sul riordino ospedaliero, fissando in legge obiettivi strategici, standard e vincoli fondamentali, azioni strumentali e procedure di attuazione e attribuendo al Consiglio regionale ovvero demandando alla Giunta regionale sentita la competente Commissione consiliare e i soggetti interessati, il successivo sviluppo delle materie di programmazione, in programmi di intervento di area specifica a tutela della salute (progetti obiettivo) o in piani settoriali, previsti dall'articolo 6 della legge regionale n. 56/ 1994.

Questa procedura consentirà in particolare di recepire in termini adeguati le differenti esigenze di programmazione del settore sociale, sanitario e ad elevata integrazione socio - sanitaria, sotto forma di standard organizzativi e funzionali.

Con la recente approvazione delle leggi regionali di organizzazione e di contabilità si sono poste le basi per sviluppare l' aziendalizzazione, cioè un sistema di aziende operanti su basi di autonomia e responsabilizzazione.

In questa logica i responsabili delle Aziende ULSS, delle Aziende ospedaliere e dei servizi sociali comunali devono avere dalla Regione e dai Comuni i riferimenti fondamentali per la propria azione, individuano i percorsi più idonei per conseguirli, nella consapevolezza che il raggiungimento dei risultati è il criterio per verificare sistematicamente l' efficacia degli investimenti.

Di conseguenza la programmazione socio – sanitaria non entra nel dettaglio dell'organizzazione dei servizi e delle loro prestazioni, ma fissa obiettivi e priorità di utilizzo delle risorse (in particolare quelle in conto capitale e per l' innovazione), definendo standard essenziali di funzionamento, responsabilità , indicatori e procedure di verifica, e nel contempo demandando al livello locale la ricerca delle migliori possibilità per raggiungere gli obiettivi nel rispetto del budget assegnato.


[...]

4. IL SISTEMA DELLE RESPONSABILITA'

4.1. Integrazione di titolarità e risorse

La realizzazione del Piano è strettamente correlata allo sviluppo di una nuova cultura delle responsabilità , nei diversi livelli istituzionali e sociali, consapevoli che solo un deciso incontro di responsabilità può produrre condivisione, collaborazione, integrazione fra diverse titolarità e risorse.

Pertanto, se si intende conferire al piano una forza attuativa che superi quella che può derivare dalla mera indicazione di obiettivi e di procedure, non si può prescindere dalla definizione di un sistema di responsabilità sul quale fondare le conseguenti scelte programmatorie.

D'altra parte, l'individuazione di criteri di fondo sui quali improntare un sistema di responsabilità deve tener conto dell'evoluzione che negli ultimi anni ha interessato il settore pubblico al suo interno e nei rapporti con quello privato.

Dal 1990 al 1994 hanno visto la luce una serie di leggi di riforma, che hanno profondamente inciso sulla configurazione giuridica degli assetti istituzionali e dei rapporti che intercorrono fra soggetti sociali.

Dalla legge di riforma delle autonomie locali alla legge sull'elezione diretta del Sindaco, dalla riforma delle ULSS alla razionalizzazione del sistema ospedaliero, dalla riforma del pubblico impiego alle leggi sulla cooperazione sociale e sul volontariato, emerge un quadro composito, nel quale si possono individuare alcuni valori comuni.

Fra questi valori comuni può essere evidenziato sia il riconoscimento di una complessità , che richiede particolare attenzione per differenziare i bisogni e valorizzare le risorse, sia il riconoscimento di un' accresciuta maturità dei soggetti sociali individuali e collettivi. Da tale riconoscimento discende l' opportunità di una più diffusa attribuzione di responsabilità, che è coerente con gli indirizzi legislativi sopra citati.

In particolare, il valore della responsabilità rappresenta una chiave interpretativa di rilievo politico, gestionale e professionale per cogliere il significato della programmazione socio - sanitaria regionale. In esso la responsabilità è intesa sia dal punto di vista della chiarezza dell'attribuzione, sia, soprattutto, da quello dell'allargamento del numero dei soggetti chiamati, a vario titolo, a collaborazione per il conseguimento di suoi obiettivi.

Si può anzi affermare che, sotto taluni profili, sono mature le condizioni per superare la tradizionale distinzione fra soggetti pubblici e soggetti privati. In molte realtà locali si è infatti pervenuti ad un assetto socio - istituzionale, nel quale su tale bipartizione si è innestata una configurazione più complessa. In essa, a soggetti usualmente considerati privati, viene riconosciuta anche la possibilità di partecipare alla funzione tipicamente pubblica, di definizione degli obiettivi e dei contenuti della programmazione, oltre che alla realizzazione degli stessi.

In questo modo formazioni sociali, nelle quali i cittadini si aggregano ed operano, possono dare espressione ad una soggettività di rilievo pubblico, in quanto coinvolta nel più ampio sistema delle responsabilità sociali per la promozione e la tutela delle persone. Dalle associazioni di volontariato, dalle cooperative sociali, dalla famiglia stessa, e, in alcuni casi, anche dalle imprese, nasce un nuovo modo di intendere le responsabilità solidaristiche, che impone anche ai soggetti tradizionalmente definiti pubblici notevoli cambiamenti per meglio integrare soggettività e risorse.

Ciò non significa confusione di ruoli, ma partecipazione all'esercizio di funzioni pubbliche da parte di soggetti privati, ferma restando la titolarità della funzione in capo all'ente pubblico, e in particolare alla Regione e agli Enti locali, che, per dettato costituzionale e previsione legislativa, sono tenuti a decidere le priorità , ad approvare i contenuti della programmazione, a valutare i risultati, a garantire l' esigibilità dei diritti.


4.2. Soggetti istituzionali

Ogni soggetto istituzionale è titolare di funzioni che legittimano la sua esistenza, orientano la sua operatività e definiscono la natura dei rapporti che esso è chiamato a sostenere con altri soggetti, pubblici e privati. In forza di questa titolarità, gli competono funzioni di programmazione, gestione, controllo, valutazione, vigilanza e finanziamento delle attività .

L'esercizio della funzione trova di fatto espressione nell'offerta di servizi, che possono essere gestiti direttamente dall'ente o realizzati tramite rapporti collaborativi.

In questi casi, la titolarità della funzione rimane comunque all'ente competente, anche se il suo esercizio può essere delegato ad altri.

La Regione, il Comune, le Aziende ULSS e le Aziende ospedaliere, le IPAB sono i soggetti pubblici ai quali, a livello locale, sono attribuite le responsabilità di provvedere, attraverso la rilevazione dei bisogni e delle risorse del territorio, alla definizione degli obiettivi della programmazione e alla verifica del loro raggiungimento, in un quadro partecipativo, garantendo:

a) l'effettivo accesso alle prestazioni socio - sanitarie;

b) la partecipazione alla programmazione e alla valutazione dei servizi;

c) l'integrazione attiva fra soggetti, nel complesso sistema delle responsabilità .

L'articolo 3 della legge di riforma delle autonomie locali traccia un quadro sintetico ma compiuto del circuito programmatorio locale, nel quale il Comune - quale ente esponenziale del proprio territorio - collabora con la Regione nella definizione, nella specificazione e nella realizzazione della programmazione socio - economica e territoriale.

Accanto a questi soggetti istituzionali, anche gli altri enti pubblici, presenti nel territorio, sono partecipi della responsabilità relativa alla programmazione e all'attuazione del Piano. In particolare il riferimento va agli enti portatori di competenze più direttamente connesse ai settori sociali e sanitari: la Scuola, le articolazioni territoriali del Ministero del Lavoro e del Ministero di Grazia e Giustizia, le Aziende Speciali degli Enti locali, gli Iacp, ecc. Tutto ciò nel quadro degli istituti di partecipazione e delle garanzie di trasparenza e di funzionalità procedimentale contenuti nelle leggi 142/ 1990 e 241/ 1990 e di integrazione e razionalizzazione territoriale, già presenti nel DPR n. 616/ 1977 e nella legge n. 833/ 1978.

Con le riforme attuate dai Decreti Legislativi nn. 502 e 517 e dalla legge regionale n. 56/ 1994, le Usl, di cui alla legge n. 833/ 1978, sono state trasformate, assumendo personalità giuridica, e sono state trasferite dalla sfera di competenza comunale a quella regionale, diventando enti strumentali della Regione.

Nel contempo esse continuano ad essere portatrici di funzioni, nell'ambito dei servizi sociali, con rilevante contenuto sanitario, oltre che essere possibili destinatarie di deleghe gestionali da parte dei Comuni, offrendo così la duplice opportunità di: concorrere all'integrazione fra servizi sanitari e sociali e di rappresentare una dimensione territoriale adeguata per la gestione dei servizi stessi.

Il processo programmatorio regionale valorizzerà tra i soggetti istituzionali in modo particolare le IIPPAB che hanno raggiunto nella Regione rilevanti livelli di qualità nella erogazione dei servizi. Tuttavia gli obiettivi di efficienza - efficacia peraltro applicati all'intero comparto sociale, suggeriscono la necessità di intraprendere un percorso di aziendalizzazione nelle modalità gestionali, che si consegue attraverso anche l' adozione del controllo di gestione, la programmazione di bilancio per obiettivi, la valutazione dei carichi di lavoro.

La programmazione regionale dovrà altresì tendere a fissare le dotazioni massime dell'offerta favorendo i processi di riconversione ed ammodernamento delle strutture esistenti, nel rispetto delle direttive contenute nella delibera della Giunta regionale n. 2034 del 10- 5- 1994 che colloca le IIPPAB fra i soggetti che partecipano alla predisposizione del piano di zona ed i servizi, dalle stesse erogati, elementi costitutivi della " rete" territoriale predisposta per la risposta ai bisogni.

[...]



TP